Ao longo dos últimos anos vivenciamos, no mínimo, quatro grandes episódios que modificaram nossa percepção sobre a incidência dos riscos estratégicos e suas consequências em nossas vidas: a pandemia, a guerra entre Rússia e Ucrânia, os fenômenos climáticos extraordinários que atingiram o Rio Grande do Sul e os conflitos no Oriente Médio.

O Relatório de Riscos Globais 2025, elaborado pelo Fórum Econômico Mundial com apoio da Marsh McLennan, reforça esta percepção, na medida em que destaca as mudanças climáticas como uma preocupação central, associada ao aumento de eventos climáticos extremos, como ondas de calor, enchentes, incêndios florestais e furacões, impulsionados pelo uso contínuo de combustíveis fósseis. Além disso, o documento evidencia o impacto de conflitos geopolíticos, tensões geoeconômicas, desinformação e polarização social, que contribuem para a complexidade do cenário de riscos globais. Esses fatores representam desafios significativos para a gestão de riscos e a tomada de decisões estratégicas por organizações nos próximos anos.

Os riscos e incertezas provocados por episódios desta natureza nos levam ao aprofundamento de, no mínimo, três grandes preocupações que impactam no desenvolvimento da Infraestrutura no Brasil:

Nossos contratos possuem uma estrutura adequada de seguros e garantias para preservar o equilíbrio entre as partes, atrair investidores e financiadores?
Estamos preparados para enfrentar as catástrofes naturais?
Como implementar a resiliência climática em Infraestrutura?
A estrutura de seguros e garantias prevista em um contrato de colaboração público-privada não pode ser considerada como “uma bala de prata” para combater todos os fenômenos naturais e riscos de descontinuidade contratual. Existem diversos “antídotos” que, em conjunto com uma política de seguros e garantias adequada, podem ser aplicados para amenizar as consequências econômicas, financeiras, ambientais e sociais da materialização de eventos inesperados, dentre eles: a seleção adequada das partes contratantes, da cadeia de suprimentos, contratos concebidos com matrizes de riscos personalizadas, projetos de engenharia bem elaborados, instrumentos de gestão e administração contratual, dentre outros.

Especificamente em relação à estrutura de garantias, salvo na incidência de caso fortuito e força maior, é sabido que se houver necessidade de executá-las certamente falhamos em alguma etapa da gestão e administração contratual, e aí reside um dos “pontos críticos” a ser considerado: a definição do tipo, forma, conteúdo e limites das garantias contratuais.

As garantias dos contratos celebrados entre entes privados devem ser estruturadas com base no “acordo de vontade entre as partes”, ou seja, a definição do tipo, valor, forma de execução da garantia será pactuada livremente entre as partes, seguindo as melhores práticas de mercado. Já os contratos de natureza público-privada, necessariamente, deverão seguir a legislação de licitações e contratos administrativos.

A estrutura de garantias prevista na lei 8.987/1995 (concessões) e na lei 11.079/04 (PPPs) foi concebida, à época, com base nos dispositivos presentes na lei 8.666/1993 (licitações), que, por ser anterior ao surgimento dos contratos de concessão, foi calibrada para garantir a execução de contratos de obras públicas de curto prazo. Decorridos 30 anos, surge a necessidade de rever e estruturar um novo padrão de garantias para concessões e PPPs, em conformidade com a matriz de riscos dos contratos, tendo em vista que os dispositivos de garantias previstos na atual lei de licitações 14.133/21,  seguindo os princípios da lei anterior, foram concebidos para obras públicas visando  garantir  o “sobre custo” decorrente da substituição do contratado inadimplente por outra empresa que deverá assumir a obra e concluir os serviços interrompidos. Em um contrato de concessão ou PPP, o garantidor não será o novo operador do serviço concedido, caso o atual descumpra o contrato. O papel dele será colaborar com o Poder Concedente (beneficiário da garantia) para resolver o conflito, arcando com os custos (multas, penalidades e indenizações) decorrentes da troca do operador inadimplente por outro que possa assumir o serviço. O garantidor não deverá operar diretamente o serviço concedido, até pelo fato de não possuir conhecimento técnico e operacional para isso.

Nos últimos anos, observamos uma boa evolução das matrizes de riscos dos contratos de concessão e PPPs, introduzindo inovações importantes como um melhor endereçamento dos riscos ordinários e extraordinários, no entanto ainda existe muito a fazer, como exemplo: melhor definição dos conceitos de riscos extraordinários, residuais dentre outros. Devemos considerar que o comportamento climático constatado no passado já não é o mesmo do presente e, certamente, será diferente no futuro.

Precisamos diminuir o grau de incertezas presentes nos contratos para  ampliar a atratividade dos leilões, inclusive do mercado segurador e ressegurador, que apesar de sua vocação natural em lidar com riscos, quando não consegue dimensionar o montante de sua responsabilidade futura, ou até mesmo os limites de seu envolvimento, ou aumenta o preço das apólices de seguros para contingenciar o desconhecido, ou simplesmente se recusa a participar do risco, fato este que contribui para escassez de seguradores interessados em assumir riscos em projetos de infraestrutura.

Infraestrutura se faz com Project Finance, onde a estrutura de recebíveis proporcionará sustentabilidade ao projeto, oferecendo segurança aos financiadores e investidores, e não através do Corporate Finance, onde a capacidade financeira dos acionistas é quem banca o risco do projeto. Daí a necessidade de uma análise e dimensionamento adequado da estrutura de riscos e seguros durante toda a etapa do projeto, desde as fases pré-completion, até o atingimento do completion físico e financeiro. A matriz de riscos deve ser considerada como “espinha dorsal” dos nossos contratos e utilizada como alicerce no dimensionamento das garantias entre todas as partes e integrantes do projeto.

O Seguro Garantia é uma das principais modalidades de garantias praticadas para mitigação dos riscos de inadimplência contratual. Não é autônomo, mas sim acessório ao contrato que será objeto da garantia, e que deve contemplar em um dispositivo específico todos procedimentos e definições para execução da apólice de seguros. Um bom exemplo é a definição de Caso Fortuito e Força Maior, que apesar de constar como excludente de responsabilidades nas apólices de seguros garantia e na legislação brasileira, pode ser amparada por outras modalidades de seguros desenvolvidas especificamente para cobrir esse tipo de evento, como inundações, vendavais e outros fenômenos naturais ou extremos.

No que tange à estrutura de garantias destinadas aos financiadores e investidores, embora haja avanços perceptíveis – como a maior previsibilidade na utilização do seguro garantia em contratos de financiamento com o BNDES e a possibilidade de seguradoras ajustarem as cláusulas das apólices de seguro em conformidade com a resolução CNSP 407/21 (grandes riscos) – ainda se apresenta uma oportunidade significativa para ampliar sua aplicação no mercado de capitais. Tal potencial é especialmente relevante diante do novo ciclo de investimentos previsto com a recente aprovação da legislação específica para debêntures de infraestrutura (lei 14.801/24).

Embora tenhamos a ambição de estruturarmos financiamentos sob o modelo de Project Finance full non-recourse – no qual os recebíveis do próprio projeto constituem a principal garantia – reconhecemos que muitos projetos ainda serão estruturados sob a lógica do Limited Recourse, com exigência de garantias adicionais.

Atualmente, essas estruturas têm se apoiado predominantemente em cartas de fiança emitidas por bancos tradicionais, os quais, em decorrência das restrições impostas pelo Acordo de Basileia III, enfrentam limitações que, além de elevar os custos operacionais, reduzem o limite de crédito disponível ao tomador junto à instituição financeira emissora da fiança. Diante das transformações no cenário econômico, tanto interno quanto externo, torna-se oportuno revisitar essa abordagem e considerar a adoção do seguro garantia do tipo Completion Bond como uma alternativa eficaz à fiança bancária, especialmente na fase pré-conclusão dos financiamentos classificados como Limited Recourse.

Para isso, é essencial a existência de um programa de seguros bem estruturado e abrangente, capaz de oferecer cobertura adequada durante as etapas de implantação, comissionamento e operação do projeto. A incorporação do seguro garantia aos contratos de financiamento pode não apenas contribuir para a mitigação de riscos de forma mais eficiente, como também gerar redução dos custos dos projetos, desde que respaldada por uma matriz de riscos bem definida e uma estrutura contratual compatível com as melhores práticas de mercado.

Catástrofes maturais

De acordo com informações divulgadas no Atlas Digital de Desastres no Brasil e no estudo intitulado 2024: O Ano mais quente da História, os desastres climáticos no Brasil têm se tornado cada vez mais frequentes e intensos nas últimas décadas, refletindo os impactos das mudanças climáticas. O aumento das temperaturas globais e os padrões climáticos extremos têm exacerbado fenômenos como secas, enchentes e tempestades, evidenciando a urgência de implementar medidas de mitigação e promover a resiliência das comunidades mais afetadas. Entre 1995 e 2023, os prejuízos totalizaram R$ 547,2 bilhões. Nos primeiros quatro anos da década atual (2020-2023), os danos já somam R$ 188,7 bilhões, representando 80% do total da década anterior (2010-2019) e correspondendo a 0,5% do PIB nacional acumulado nesse período. Embora os dados de 2024 ainda não estejam disponíveis, espera-se que os prejuízos superem os totais das décadas anteriores, especialmente devido aos desastres no Rio Grande do Sul e queimadas em vários Estados. O prejuízo médio anual entre 2020 e 2023 foi de R$ 47 bilhões, mais que o dobro da média da década anterior (R$ 22 bilhões/ano). A taxa média de aumento dos prejuízos entre 1995 e 2023 foi de R$ 165 milhões por ano, com um crescimento de quase R$ 0,5 milhão por desastre reportado anualmente.

No Brasil, a média de proteção de seguros em relação às catástrofes naturais equivale entre 5% e 10%, ou seja, a cada $ 100 de prejuízos, somente $5 a $10 são segurados. De acordo com dados divulgados por Swiss Re Institute, globalmente, esta média pode variar entre 60% e 80%. Este fato comprova a ausência da penetração do mercado de seguros no Brasil, cenário que poderá ser revertido se houver mudança cultural da população com prevenção de riscos, em conjunto com ampliação da oferta de produtos de seguros para pessoas, indústria, comercio, serviços, além de novas modalidades de seguros para amparar prejuízos decorrentes de fenômenos climáticos extraordinários, tais como seguros paramétricos climáticos e seguros para riscos catastróficos.

Outro aspecto que merece reflexão adicional refere-se às perdas financeiras enfrentadas tanto por empresas privadas quanto pelo Estado, decorrentes de acidentes provocados por eventos catastróficos. Durante o período de crise e na fase de retomada das atividades econômicas, profissionais liberais e empresas frequentemente interrompem a comercialização de produtos e serviços, resultando em uma redução drástica da atividade econômica. Tal cenário impacta diretamente o Estado devido à queda na arrecadação de impostos.

No âmbito do setor privado, existem modalidades de seguros voltadas à cobertura de perdas de receita ou lucros cessantes. Contudo, o setor público permanece vulnerável, uma vez que, mesmo na hipótese remota de oferta de produtos de seguros destinados à proteção do Estado, as restrições fiscais e orçamentárias, predominantes na maioria dos Estados e municípios brasileiros, dificultam a aquisição dessas apólices.

Independentemente dessa limitação, há iniciativas em andamento voltadas à estruturação de programas de seguros para fundos de catástrofe de Estados e municípios. Destaca-se, nesse contexto, a pesquisa coordenada pelo professor Gesner de Oliveira, do Instituto de Inovação em Seguros e Resseguros da FGV, cujo objetivo é desenvolver um manual de conceitos e práticas para seguros contra eventos climáticos extremos voltados a municípios. O estudo está sendo realizado no município de Ribeirão Preto e abrange fenômenos climáticos como enchentes, secas e suas respectivas consequências. Além disso, o projeto oferece uma perspectiva sobre a drenagem urbana e o reúso de água como fatores de mitigação de riscos.

Resiliência climática

A reconstrução de ativos de infraestrutura afetados por fenômenos climáticos extraordinários exige a implementação de técnicas de engenharia resiliente. Sem essa abordagem, a ocorrência de novos eventos extremos poderá gerar perdas semelhantes às observadas em incidentes anteriores. Para que a engenharia resiliente seja efetivamente aplicada, além de um projeto de engenharia bem estruturado e de previsões adequadas acerca das mudanças climáticas futuras, é imprescindível a elaboração de um orçamento que contemple investimentos em serviços e materiais capazes de mitigar os efeitos de fenômenos climáticos extremos no futuro.

O financiamento de infraestrutura resiliente dependerá de recursos financeiros que podem ser provenientes tanto do Estado, do contratante ou do mercado segurador. No âmbito da contratação de apólices de seguro destinadas a garantir a recuperação de ativos danificados, seja na fase de construção ou na operação, os valores segurados são definidos com base no uso, no estado de conservação e no valor de reposição dos bens existentes. Assim, a contratação de seguro não ocorre por um valor diferente daquele constatado e reconhecido como valor de reposição. Algumas modalidades de seguros permitem a contratação de coberturas adicionais prevendo a reposição do bem por, no máximo, duas vezes o valor atual depreciado pelo seu uso, estado e conservação. Normalmente aplicável para seguros de máquinas e equipamentos. Vale destacar que a legislação e a regulação do mercado de seguros impõem limites que impedem que um bem seja segurado por um valor superior ao seu valor de mercado, a fim de evitar fraudes contratuais.

Contudo, ao analisarmos os recentes acidentes ocorridos no Rio Grande do Sul, que demandaram a reconstrução de ativos de infraestrutura devido a eventos climáticos extremos, fica evidente que não considerar a reconstrução desses ativos com um novo padrão de engenharia capaz de suportar volumes maiores de água, ventos mais intensos ou temperaturas elevadas configura uma oportunidade perdida de implementar melhorias essenciais. Assim, na eventualidade de novos fenômenos climáticos, esses ativos poderão ser novamente danificados, agravando os prejuízos.

Por exemplo, a reconstrução de uma ponte sobre um rio, que foi danificada por um volume de água superior ao histórico anterior, deveria ser realizada com um método construtivo diferenciado, com estrutura reforçada e capacidade aumentada de resistência. Embora esse investimento seja maior do que a simples reconstrução nos mesmos termos e condições anteriores, a questão central reside em quem deverá arcar com o custo adicional decorrente do upgrade do ativo, de modo a torná-lo capaz de suportar futuros eventos climáticos extremos.

Até o momento, os modelos tradicionais de seguros não oferecem uma solução adequada para essa conjuntura. Como alternativa, podem ser consideradas novas modalidades de seguros, como o paramétrico climático, cuja indenização não depende da apuração de prejuízos específicos ou de uma avaliação detalhada dos danos ocasionados pelo evento climático. Em vez disso, essa modalidade baseia-se em parâmetros preestabelecidos e objetivos, que, ao serem atingidos, acionam automaticamente o pagamento de indenização ao segurado.

Antes da contratação do seguro paramétrico, são definidos critérios objetivos relacionados ao evento climático, tais como intensidade do vento, volume de chuva, altura de ondas, temperatura, entre outros. Esses parâmetros são fundamentados em dados históricos, modelos meteorológicos e análises técnicas. Durante a vigência do contrato, o evento climático é monitorado por fontes confiáveis, como estações meteorológicas, satélites ou centros de previsão meteorológica. Quando os dados indicam que os limites predefinidos foram atingidos ou ultrapassados, considera-se que o evento ocorreu, e o pagamento da indenização é efetuado de forma automática.

Embora ainda pouco desenvolvido no Brasil, o seguro paramétrico climático apresenta-se como uma solução eficiente para mitigar riscos associados a eventos extremos, oferecendo uma resposta rápida e objetiva. Essa modalidade é especialmente útil em situações de desastres naturais, nas quais a agilidade na assistência e na reparação dos danos é fundamental para a recuperação das comunidades afetadas.

Portanto, tratar a engenharia resiliente como prioridade na construção ou reconstrução de ativos de infraestrutura é fundamental para preservar esses ativos frente a eventos climáticos extremos, além de evitar disputas judiciais ou contratuais entre segurados, seguradoras, poder concedente e concessionários. Essa abordagem visa garantir maior segurança e resiliência diante de futuros fenômenos climáticos, minimizando os riscos de danos severos e promovendo uma gestão mais eficiente dos recursos públicos e privados.

Conclusão

Questões complexas não admitem respostas simplificadas; assim como, para cada sintoma apresentado, o médico prescreve um tratamento alinhado ao diagnóstico, o nosso planeta também requer um tratamento adequado.

Estamos diante de uma crise climática global, cuja gravidade exige a intensificação das ações recomendadas: a transição energética e a descarbonização, essenciais para mitigar os efeitos colaterais já evidentes e que podem se intensificar caso não sejam adotadas medidas de adaptação, seja por meio de intervenções de engenharia resiliente ou por estratégias não relacionadas à engenharia.

Como medidas de adaptação de não engenharia, que se mostram fundamentais para atrair e ampliar a capacidade de financiamento, investimento e segurabilidade, destacam-se as seguintes ações:

1. Aperfeiçoar os capítulos relativos à alocação e transferência de riscos previstos nos editais e contratos de concessão, limitando a responsabilidade do concessionário aos riscos ordinários, conhecidos e transferíveis. Os riscos extraordinários devem ser alocados ao Poder Concedente;
2. Revisitar as cláusulas que tratam do reequilíbrio dos contratos, na incidência de caso fortuito e força maior, normalmente ancoradas na impossibilidade de contratação de seguros, sem prever limites dos custos para transferência deste risco;
3. Definir de forma precisa os bens que integram a concessão e estabelecer claramente a forma de sua reversão ao término dos contratos;
4. Estabelecer os valores a serem considerados pelos licitantes na fase pre-licitatória, para a formulação do CAPEX – Capital Expenditure e OPEX – Operational Expenditure;
5. Determinar o DMP – Dano Máximo Possível e a PMP – Perda Máxima Provável, que servirão como parâmetros para os licitantes, seguradores e resseguradores, possibilitando o dimensionamento adequado dos riscos envolvidos;
6. Estipular os tipos de seguros e os limites mínimos a serem contratados, em conformidade com a matriz de riscos de cada contrato;
7. Estabelecer prazo para revisão periódica do programa de seguros e garantias, visando adaptá-los à realidade e ao risco de cada projeto (3 a 5 anos);
8. Implementar novas modalidades de seguros para proteção dos eventos climáticos extremos, riscos cibernéticos, ambientais dentre outros;
9. Instrumentalizar os fundos de catástrofes dos Estados e municípios para combater as despesas emergenciais necessárias ao atendimento imediato da população afetada.

Investir na revisão e aprimoramento desses conceitos reduzirá incertezas nos contratos de colaboração público-privada e proporcionará maior atratividade aos projetos. Também contribuirá para reduzir o risco de seleção adversa nos leilões de infraestrutura, uma vez que todos os licitantes seguirão premissas uniformes na formulação de suas propostas ao Poder Concedente, que, por sua vez, entregará à sociedade uma infraestrutura urbana, logística e social de qualidade, atendendo às necessidades da população de forma eficiente e sustentável.

Publicado em Migalhas